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La agenda económica de Rafael Correa en Ecuador, y el caso de Nicaragua, por Adolfo Acevedo

| 27 de Enero de 2007 a las 00:00
El actual Presidente de Ecuador, Rafael Correa, desde su campana electoral (tanto en la primera y segunda vuelta de dicha campana) dio a conocer, con plena transparencia, a todos los ciudadanos y ciudadanas, los principales ejes de su política económica. Examinemos algunos de estos ejes.

1. Ley de Responsabilidad (Transparencia) Fiscal y sostenibilidad de la deuda publica:

Dice el Presidente Ecuatoriano, durante su toma de posesión : "¿Acaso no es corrupción la existencia de leyes absurdas como la Ley de Transparencia Fiscal, que limita cualquier gasto, menos el servicio de la deuda?". En Nicaragua, esta misma ley que se impuso en Ecuador, por parte del FMI, como "Ley de Transparencia Fiscal", se quiere imponer como "Ley de Responsabilidad Fiscal", la cual va asociada a la exigencia de pagar en tiempo y forma, y a toda costa, el servicio de la deuda publica en los términos establecidos. La misma, además postula la necesidad de efectuar SIETE reformas a la Constitución, altamente sensibles, las cuales afectan la autonomía universitaria y municipal, las asignaciones presupuestarias constitucionales, y otras, en aras de asegurar la denominada "sostenibilidad de la deuda publica" y la "credibilidad" de esta Ley. Como se sabe, personeros y nuevos asesores del actual gobierno de Nicaragua, participaron, bajo el Gobierno del Presidente Bolaños, en la formulación de la "propuesta para la implementación" de esta Ley, . En el marco de esta "propuesta", aunque lograse reestructurarse a fondo la deuda pública interna, y como resultado se obtuviese la liberación de un monto significativo de recursos presupuestarios del pago anual de la amortización de dicha deuda, los mismos no podrían destinarse a elevar el techo del gasto primario del gobierno, para financiar la inversión en capital humano, en viviendas, agua potable y saneamiento o mantenimiento de los caminos rurales. En efecto, dicha ampliación del techo del gasto primario, aunque esté financiada "sanamente" con los propios recursos liberados del servicio anual de la deuda pública interna, equivaldría a romper la regla del "déficit fiscal cero". Puesto que la amortización de la deuda interna no se registra en el Presupuesto dentro del Gasto Total del Gobierno, sino dentro de la partida de "financiamiento interno neto", los recursos liberados por el menor pago de amortizaciones de la deuda interna, al aplicarse al gasto de educación o de salud, elevarían el monto del Gasto Total, y ampliarían el déficit medido, rompiendo la "regla" inflexible establecida. Nótese sin embargo que esta ampliación del déficit se estaría financiando exactamente con los mismos recursos presupuestarios "sanos" y "responsables" que antes, solo que, en vez de financiar amortizaciones de la deuda pública, un monto importante de esos recursos ahora financiaría inversión en capital humano o infraestructura básica. De manera arbitraria, sin embargo, una forma de uso de estos mismos recursos (el pago del servicio de la deuda publica) es catalogada como "fiscalmente responsable", y la otra (inversión en capital humano o en infraestructura básica) es catalogada como "ruptura con la responsabilidad fiscal". Estos serian algunos costos de someterse a los "parámetros" del FMI, y a su criterio de "sostenibilidad fiscal", que con esta "propuesta" quedaría convertido en Ley de la República. Rafael Correa cuestiona a fondo este criterio de "sostenibilidad fiscal", y se adhiere a otro, muy distinto: "Desde un punto netamente financiero, la sustentabilidad del servicio de la deuda significa todo lo que un país pueda pagar sin comprometer flujos financieros futuros, independientemente de los niveles de bienestar al que someta a su población. Un criterio de sustentabilidad adecuadamente definido debe considerar implicaciones de bienestar, como por ejemplo, el servicio de deuda que permita a los países endeudados alcanzar las Metas del Milenio". Como apunta EURODAD, el objetivo del enfoque de "sostenibilidad fiscal" del FMI no es lograr una efectiva sostenibilidad integral - económica, social, ambiental y política - de la política fiscal, y del país como tal, sino asegurar en todo momento, y al costo que sea requerido, la efectiva pagabilidad" de la deuda: es decir asegurar, al costo que sea preciso, que el gobierno será capaz de enfrentar en todo momento, y a cualquier costo, el servicio de la deuda pública en la forma pactada. El sentido fundamental de la "propuesta"" de implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal es utilizar la "regla del déficit cero" como "ancla fiscal", esto es, como mecanismo que debe asegurar, por imperio de la Ley, que las opciones de política fiscal se limiten por completo, y se ajusten a la necesidad de satisfacer permanentemente, año con año, las restricciones que impone la denominada "solvencia intertemporal" del gobierno. Se trata de asegurar, por este medio, que no pueda existir expectativa alguna de "default" (suspensión de pagos de la deuda), o de estrategias alternativas tales como la reestructuración de la deuda implementada por el Presidente Kirchner en Argentina. Se ha propuesto, por otra parte utilizar, como criterio distinto de "sostenibilidad de la deuda", el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La "deuda sostenible" sería aquella que permitiese alcanzar el cumplimiento de dichos Objetivos. Concretamente, esta propuesta fue expuesta por el ahora Ex-Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan: "…necesitamos definir la sostenibilidad de la deuda como aquel nivel de deuda que permita a cada país cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y alcanzar 2015 sin un incremento en su razón de endeudamiento. Para la mayoría de los países HIPC, esto requerirá exclusivamente financiación con base en donaciones de capital y 100 por ciento de cancelación de la deuda" (Reporte del ahora Ex-Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan ante la Reunión de Alto Nivel sobre Financiamiento y Desarrollo, en Septiembre de 2005) Este otro criterio de sostenibilidad fiscal, es el que asume Rafael Correa. Operacionalmente, del total de recursos presupuestarios que se proyecta que tendrá disponibles el gobierno, se restan aquellos necesarios para lograr el cumplimiento de los ODM. El monto remanente de recursos, una vez cubiertas las necesidades de financiamiento requeridas por el cumplimiento de los ODM, es el que podría destinarse al pago del servicio de la deuda (actualmente, el procedimiento es exactamente a la inversa: el remanente que queda después de cubrir el servicio de la deuda y las transferencias al Banco Central es lo que se destina a cubrir el gasto de inversión en capital humano e infraestructura básica). En caso de que, en los países muy pobres, el monto de recursos a disposición del Gobierno no sea suficiente para poder cumplir los ODM, no sólo no quedarán recursos disponibles para el pago de la deuda, sino que la comunidad internacional debería aportar los recursos remanentes requeridos para alcanzar los ODM. En este caso, como ha propuesto el Secretario General de la ONU, ello requerirá mayor financiación para dichos países, exclusivamente con base en donaciones de capital, y 100 por ciento de cancelación de la deuda. En el caso de Nicaragua, que ya percibe uno de los mayores coeficientes de ayuda externa del mundo, una reducción significativa en el Servicio de la onerosa Deuda Interna, como resultado de la reestructuración de la misma, en conjunto con un aumento en la carga tributaria media de la economía como resultado de una reforma del sistema tributario que lo torne más eficiente y menos regresivo, permitirían al país acercarse más al umbral de los recursos requeridos para alcanzar el cumplimiento de los ODM y de las metas nacionales en los campos de educación, salud, agua potable y saneamiento, vivienda, etc.

2. Reestructuración de la deuda publica, para financiar la «Revolución en Educación y Salud»

Rafael Correa dice que: "En cuanto a nuestro IV Eje, la revolución en las políticas sociales, partiremos del principio de que la inversión en el ser humano, además de ser un fin en sí mismo, constituye la mejor política para un crecimiento de largo plazo con equidad. Sin embargo, Ecuador es uno de los cinco países latinoamericanos con menor inversión social por habitante, siendo su gasto social percápita aproximadamente la cuarta parte del promedio de la región. Es necesario, entonces, revertir esta situación, para lo cual se requiere liberar recursos de otras áreas, y básicamente del insoportable peso de la deuda externa (NOTA: EN NICARAGUA EL SERVICIO DE LA DEUDA QUE IMPIDE INVERTIR EN EDUCACION Y SALUD, ES EL DE LA DEUDA INTERNA). Por ello, iremos a una renegociación soberana y firme de la deuda externa ecuatoriana, y, sobretodo, de las inadmisibles condiciones que nos impusieron en el canje del año 2000" . En Nicaragua, por el contrario, el Presidente de la República ha dicho que: "Es una barbaridad lo que vamos a pagar en Bonos de Indemnización, pero esto es algo que NO PODEMOS CAMBIAR" (por qué esto es algo que no se puede cambiar, no se explica). En el caso de Nicaragua, que "normalizó" sus relaciones con los organismos financieros internacionales a inicios de los 90, el convertir el servicio de la deuda externa en la primera prioridad de los Programas de nuestro país con el FMI, significó que el país se vio forzado a destinar, en el período 1994-1998, en promedio el 51% de los ingresos fiscales del Gobierno Central al servicio de la deuda externa cubierto con recursos propios, como resultado de lo cual apenas pudo destinarse recursos extremadamente exiguos al gasto de inversión en capital humano (educación, salud, agua y saneamiento, vivienda) y en infraestructura, razón por la cual se acentuó el enorme rezago que adolece el país en estos campo. El abultado servicio de la deuda externa se convirtió, en esa época, en la restricción determinante sobre la capacidad del país para aumentar la inversión en capital humano a niveles más adecuados. Según datos del "Panorama Social de América Latina y El Caribe" de la CEPAL, el gasto en educación por habitante en Nicaragua era la mitad del de Guatemala, y 8 veces inferior al de Costa Rica. En lo que va de la presente década, mientras que el Servicio de la Deuda Externa se ha reducido hasta llegar a representar menos del 9% de los ingresos fiscales del Gobierno –lo cual significa que se han liberado importantes recursos fiscales del pago de dicha deuda, en comparación con el período precedente–, es el Servicio de la Deuda Interna el que se ha convertido en el obstáculo fundamental para poder destinar el monto de recursos que sería requerido a la inversión en la niñez. En efecto, el Servicio de la Deuda Externa, que en el periodo pre-HIPC (1994-98) alcanzó un promedio de US$ 287.5 Millones –mientras la parte de dicho servicio financiada con recursos propios absorbió en promedio el 51% de los ingresos fiscales en dicho periodo–, como resultado de la Iniciativa HIPC se redujo a solo US$ 87 Millones en 2005 (y absorbió menos del 9% de los Ingresos Fiscales). El Servicio de la Deuda Interna, en marcado contraste, alcanzó niveles muy reducidos en el período pre-HIPC, pero en la década presente se disparó a niveles que alcanzaron los US$ 367.5 Millones en 2003 y US$ 354.2 Millones en 2004, equivalentes al 46.3% y al 39.5% de los Ingresos Tributarios, respectivamente. El resultado ha sido que, mientras en la década de los 90 Nicaragua no pudo invertir en capital humano por la desmedida carga que representaba el servicio de la deuda externa, tampoco en la década presente el país ha estado en condiciones de comenzar a invertir lo que necesitaría para comenzar a remontar su enorme rezago social, debido a que los recursos fiscales liberados por la Iniciativa HIPC del pago de la deuda externa, y parte importante del aumento verificado en los ingresos fiscales, se han destinado a cubrir el desmedido aumento en el servicio de la deuda interna y las transferencias al Banco Central. Es importante hacer notar que el pago de dicho servicio de la deuda interna, mediante los ingresos fiscales provenientes de una estructura tributaria regresiva, estaría representando una redistribución regresiva del ingreso, de una magnitud sin precedentes, desde las grandes mayorías de menores ingresos, hacia los sectores más ricos del país. En los Programas del FMI para Nicaragua, se continúa manteniendo el servicio de la deuda pública, ahora comandado por el servicio de la deuda interna, que mas que duplica el servicio de la deuda externa, como la primera prioridad absoluta. Esto puede explicar el énfasis del FMI en la severa restricción del gasto del gobierno destinado al cumplimiento de las responsabilidades fundamentales de este (Educación, Salud, Vivienda, Agua Potable y Saneamiento, etc.), junto con el aumento en los ingresos y la contratación de mayor endeudamiento, con el propósito de generar excedentes financieros destinados a validar la "santidad de los contratos de crédito" (esta expresión es del propio FMI[1]/), en este caso los "sagrados" títulos de deuda publica en manos de inversionistas privados, y a fortalecer la acumulación de reservas monetarias internacionales, a costa de los fondos públicos, para dar una señal de "fortaleza de la moneda" y de estabilidad a los citados "inversionistas". En Nicaragua, la prioridad absoluta otorgada al servicio de la deuda pública interna obedece a que el FMI considera que es indispensable subordinar toda la política económica y social, en un país tan pobre como el nuestro, al desarrollo de un mercado de títulos de deuda pública. Esto exige generar una elevada "credibilidad" en dichos títulos, lo cual, a su vez, demanda que las "sacras" obligaciones derivadas de estos títulos se paguen cumplidamente, y al costo que sea necesario. Por supuesto, esto resulta muy adecuado a los intereses de los "inversionistas" tenedores de estos títulos. Esta prioridad absoluta otorgada al servicio de la deuda pública y las transferencias al Banco Central, por otro lado, impide contar con los recursos mínimos indispensables para obtener los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como referencia, el Gasto social percápita de Honduras y Bolivia, países de similar nivel de desarrollo que Nicaragua - también integrantes de la Iniciativa HIPC - duplica el de nuestro país, a pesar de que estos otros países no alcanzan los niveles de ayuda externa percápita que recibe Nicaragua. En Nicaragua, no será posible alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en Educación y Salud, si no es mediante la reestructuración A FONDO de la deuda publica interna, dentro de la cual, los bonos de indemnización han pasado a ocupar el primer lugar por su peso en el servicio de la deuda publica, debido a los fuertes vencimientos de los mismos, que están iniciando. Nota [1] / "Pero si un servicio de la deuda que es considerado excesivo en relación con los recursos disponibles se espera que sea cubierto por un incremento en flujos de ayuda, o por alivio de deuda, esto puede socavar los incentivos del gobierno para mantener políticas macroeconómicas sanas e incrementar su propia capacidad de repago. Una consideración adicional es el costo mismo de una reestructuración, el cual puede ser altamente disruptivo para la actividad económica y debilitar el desarrollo de una cultura de crédito, al erosionar la santidad de los contratos de crédito" (AIF and IMF: "Debt Sustainability in Low-Income Countries—Proposal for an Operational Framework and Policy Implications". February 3, 2004).

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